Перестройка государственного управления

В годы войны система управления претерпит значительную трансформацию. Высшим чрезвычайным органом государственного управления страной в годы войны становится Государственный комитет обороны (ГКО), который примет в 1941–1945 гг. 9971 постановление. ГКО принимал решения по вопросам во всех сферах жизнедеятельности страны: мобилизации народного хозяйства для нужд фронта и перевода предприятий на выпуск военной продукции, выпуска вооружений и боеприпасов, разработке новых видов вооружений, эвакуации и реэвакуации предприятий, организаций и населения, формировании войсковых соединений и кадровым вопросам, на начальном этапе об организации боевых действий,  противовоздушной обороны, совершенствовании организационных форм управления армией и ее тыловому обеспечению, репрессивных акциях, др. Важно подчеркнуть, что ГКО не имел собственного центрального бюрократического аппарата, члены ГКО использовали тот, которым они располагали по своей «основной» должности – в Совнаркоме или ЦК ВКП(б). При этом с первых дней своего существования ГКО назначает уполномоченных и не только в центре, курировавших, как А.И. Микоян, Л.М. Каганович, целые направления деятельности, но и на оборонные заводы и на территории. Своим специальным решением ГКО образовал местные чрезвычайные органы (в 74 крупных городах), концентрировавшие всю гражданскую и военную власть. Члены ГКО были автономны в своей работе на закрепленных за ними участках работы в большей мере, нежели в довоенный период. В условиях отсутствия институционально закрепленных процедур и соответствующих нормативных документов функционирование системы обеспечивалось прямым или опосредованным (включая репрессии) внеэкономическим принуждением, но также и готовностью управляемых (включая высших управляющих) подчиняться установленному порядку и при этом добиваться поставленных целей инициативно, не будучи скованными правилами.

В первый месяц войны, однако, роль центра принятий решений по­прежнему играет Политбюро. Лишь с течением времени ГКО концентрирует всю власть в стране. Институциональный подход к анализу системы управления, однако, не все проясняет в достаточной мере. Следует иметь в виду, что институты управления были все собраны в один «мешок», и «бочонки» этого своеобразного «русского лото» вместе с их кадровым содержимым вынимала из этого мешка рука Хозяина, как соратники называли Сталина. ГКО – это точно найденный в чрезвычайных обстоятельствах не столько институт управления, сколько (особенно на первом этапе) легитимная форма репрезентации государственным органам и обществу решений все той же самой группы высших управляющих, задолго до этого момента сосредоточивших в своих руках все нити управления. Легитимность созданного Сталиным режима стала важнейшим фактором победы. 

В сфере управления военными действиями важнейшим стало решение о создании Ставки Верховного Главнокомандования, позволившее централизовать принятие «военных» решений. При этом, однако, параллельно продолжали существовать Главные командования направлений, что часто приводило к снижению оперативности управления, вносило элементы дублирования. Главное командование Северо­Западного направления будет упразднено 27 августа 1941 г., Юго­Западного – 21 июня 1942 г. Отсутствие ясности представлений о целесообразной организации управления войсками отчетливо  прослеживается в решениях относительно Западного направления, которое упраздняется 10 сентября 1941 г., воссоздается в феврале 1942 г. и окончательно ликвидируется 5 мая 1942 г.

Острая фаза кризиса управления завершается в августе 1941 г., на выходе из нее создаются органы управления, действовавшие на протяжении всего периода войны; завершаются процессы централизации управления и консолидации власти сосредоточением всех основных властных полномочий в руках персонально Сталина, занявшего вершину властной пирамиды не только фактически, но и формально­юридически. Сталин в короткий срок занял почти все высшие посты в стране – он являлся не только председателем ГКО (с 30 июня 1941 г.) и Ставки (с 10 июля), Верховным Главнокомандующим (с 8 августа 1941 г.), но и председателем Совнаркома (с 6 мая 1941 г.), секретарем (первым) ЦК ВКП(б), наркомом обороны (с 19 июля 1941 г.). Лишь пост номинального главы государства – председателя Президиума Верховного Совета СССР – остается за М.И. Калининым.

Огромное количество управленческих решений будет приниматься в «ручном режиме», в порядке оперативного реагирования на возникающие проблемы. Сталин станет лично контролировать выпуск наиболее важных видов продукции военного назначения. Так, 20 октября 1941 г. он направит телеграмму директору завода «Красное Сормово» о неисполнении плана и требованием увеличить выпуск танков Т­34 до 4–5 штук в день. Среди важнейших управленческих мероприятий первого периода войны станет реорганизация ряда наркоматов и создание новых. Указом Президиума Верховного Совета СССР 11 сентября 1941 г. будет создан наркомат танковой промышленности. Решение будет утверждено Политбюро.

Трансформация политической и управленческой системы советского общества под нужды военного времени будет продолжена в 1942 г. 3 января Политбюро ЦК утвердит решение секретариата об отсрочке выборов в областные, окружные, районные, городские и поселковые Советы депутатов трудящихся по всем союзным республикам. Вся полнота законодательной и исполнительной власти будет сосредоточена в руках представителей исполнительной ветви власти. Президиум Верховного Совета СССР, являвшийся с формально­юридической точки зрения высшим органом государственной власти, в соответствии со сложившейся практикой принимал указы, предварительно одобренные на заседаниях Политбюро ЦК ВКП(б) или Государственного комитета обороны.

4 февраля 1942 г. ГКО примет постановление о распределении обязанностей между своими членами. В том же феврале ГКО примет решение об образовании Транспортного комитета при ГКО, которому будут вменены в обязанности планирование и регулирование перевозок на всех видах транспорта. 8 декабря Политбюро примет постановление «О составе и работе Оперативного бюро ГКО и Бюро Совнаркома СССР». Этим постановлением будут сформированы два органа оперативного решения текущих вопросов, будет проведено разграничение сфер деятельности этих двух высших органов исполнительной власти и управления, отсутствовавшее до тех пор. При этом будет упразднена Комиссия по текущим делам Бюро СНК. За Оперативным бюро ГКО будут закреплены наркоматы оборонной промышленности, а также наркоматы путей сообщения, цветной металлургии, электростанций, угольной промышленности, химической промышленности, нефтяной промышленности и планы их «производства и снабжения указанных отраслей промышленности и транспорта всем необходимым». Членами Оперативного бюро ГКО были назначены В.М. Молотов, Л.П. Берия, Г.М. Маленков, А.И. Микоян. Оперативное бюро представляло собой постоянно действующую рабочую комиссию, которая осуществляла оперативное руководство важнейшими отраслями промышленности, работавшими для фронта, и координировала подготовку крупных постановлений, подлежавших утверждению Сталиным.

К сфере деятельности Оперативного бюро СНК будут отнесены сфера народнохозяйственного планирования, государственного бюджета и кредитования всех отраслей народного хозяйства, деятельность всех остальных – «гражданских» – наркоматов. Таким образом, будет проведено определенное упорядочивание управления. Совету народных комиссаров (правительству) будет возвращено значимое место в сфере управления народным хозяйством страны.

Важнейшими функциями обоих Оперативных бюро станут предварительные межведомственные согласования решений. В 1941 г. большое количество постановлений принималось без соответствующей проработки, без согласования со смежными исполнителями. Слабая координация в ряде случаев приводила к неисполнению принимавшихся решений. Создание рабочих органов и специализированных комиссий и комитетов во многом обеспечили решение этих проблем.

Чрезвычайная ситуация начального периода войны была в  конечном итоге должным образом отрефлексирована, осмыслена в управленческих решениях, созданная система органов управления оптимизирована, насколько это было возможно в тех условиях, целесообразно разграничены функции и полномочия органов управления.

В начале 1944 г. Сталин решит провести ряд важнейших изменений в политической системе Советского Союза. 26 января на заседании Политбюро было решено, что вечером следующего дня будет проведен пленум ЦК. Первым вопросом повестки дня пленума будет предложено рассмотреть вопрос «О преобразовании Народного комиссариата обороны и Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзных в союзно­республиканские народные комиссариаты». Этот же вопрос было предложено вынести и в повестку дня сессии Верховного Совета СССР. Эти предложения пленумом ЦК, состоявшимся 27 января, будут одобрены «для внесения на предстоящую сессию Верховного Совета СССР». На 10 сессии ВС СССР (28 января – 1 февраля) будут оформлены названные решения, в соответствии с ними союзные республики получат право самостоятельно осуществлять международные отношения. С этой целью в составе совнаркомов союзных республик будут созданы наркоматы иностранных дел. Эти изменения найдут свое отражение в советской Конституции. Их причиной станет запланированное союзниками создание будущей Организации Объединенных Наций. Сталин решит таким образом подготовить почву для постановки перед союзниками вопроса о вхождении в состав ООН всех советских республик, как обладающих всеми признаками суверенности. Формальный характер этой «суверенности» ясно продемонстрирует постановление Политбюро ЦК ВКП(б) «Об отсрочке выборов в Верховные Советы союзных республик», принятое 21 июня, которым выборы откладывались до июня 1945 г. Аналогичное решение «Об отсрочке выборов в Верховный Совет СССР» будет оформлено указом Президиума ВС СССР от 13 декабря. Выборы откладывались до декабря 1945 г.

Усилия Сталина по инкорпорации всех советских республик в создаваемую международную организацию с целью увеличить количество «своих» голосов потерпят неудачу. В конечном итоге дело сведется к обсуждению вопроса применительно только к двум из них. Сталин в переписке с союзниками будет последовательно отстаивать право Украины и Белоруссии стать инициаторами создания международной организации.

В мае 1944 г. Политбюро примет ряд решений. 15 мая – о заместителях председателя Совнаркома СССР. Вместо 13 заместителей председателя Совнаркома будет утверждено бюро Совнаркома в составе 6 человек во главе с Молотовым в качестве председателя и оперативное бюро ГКО в составе 5 человек с Берией в качестве председателя. Г.М. Маленков будет назначен заместителем Сталина на посту председателя Совнаркома. Семь представителей советского руководства будут освобождены от постов заместителей Сталина и не получат новых должностей в двух вышеназванных оперативных бюро. Посты заместителей потеряют Мехлис, Булганин, Вышинский, Первухин, Сабуров, Малышев, Каганович. Сабуров, однако, получит назначение на пост первого заместителя председателя Госплана. 18 мая принимается постановление об обязанностях заместителей председателя Совнаркома и работе Оперативного бюро ГКО. К ведению Оперативного бюро будут отнесены планирование, контроль и наблюдение за работой всех наркоматов оборонной промышленности, железнодорожного и водного транспорта, черной и цветной металлургии, угольной, нефтяной, химической, резиновой, бумажно­целлюлозной, электротехнической промышленности и наркомата электростанций. Этим же постановлением будет упразднен Транспортный комитет при ГКО, функции которого будут возложены на Оперативное бюро. Таким образом, будут уточнены сферы разграничения полномочий между ГКО и СНК СССР. И, важно отметить, Сталин проведет перегруппировку персонального состава своего окружения. В число тех, кто не оправдает ожиданий Сталина, попадет и его давний соратник К.Е. Ворошилов, который специальным постановлением ЦК будет освобожден от обязанностей члена ГКО и Оперативного бюро ГКО.

Организация власти на завершающем этапе Великой Отечественной войны не претерпит существенных изменений. Номинально высший орган власти – Верховный Совет СССР – будет по­прежнему выполнять служебную функцию оформления решений, центром принятия которых оставалась узкая группа управляющих во главе со Сталиным. В зависимости от очень примерного распределения управленческого функционала Сталин принимал решения, оформляя их от имени Политбюро, ГКО, СНК или Президиума ВЦИК. Ряд решений поступали в Президиум ВС СССР, где и оформлялись в «советском порядке» в тех случаях, когда это признавалось необходимым. Собственные решения ВЦИК будет согласовывать в Политбюро. Так, 22 марта 1945 г. высшее должностное лицо Советского Союза – Председатель Президиума Верховного Совета СССР М.И. Калинин – обратится в ЦК ВКП(б) с просьбой разрешить созвать XI сессию ВС СССР для рассмотрения и утверждения государственного бюджета на 1945 г. и получит необходимое согласование. В апреле в Москве состоится запланированное заседание.

4 сентября 1945 г. «в связи с окончанием войны и прекращением чрезвычайного положения» решением Политбюро ЦК ВКП(б) будет утвержден проект указа Президиума Верховного Совета СССР об упразднении Государственного комитета обороны. Все дела ГКО передавались Совету народных комиссаров СССР. 6 сентября Политбюро рассмотрит вопрос об образовании оперативных бюро Совнаркома Союза ССР и утвердит соответствующий проект постановления СНК. Вместо существовавших на тот момент Бюро СНК и Оперативного бюро ГКО были образованы два оперативных бюро СНК. Одно из них – «по вопросам работы НКО, наркомвоенморфлота, сельскохозяйственных и пищевых наркоматов, наркоматов торговли и финансов, а также комитетов и управлений при Совнаркоме СССР» (председатель В.М. Молотов). Другому оперативному бюро становились подведомственны промышленные наркоматы и железнодорожный транспорт (председатель Л.П. Берия). Решению оперативными бюро подлежали два комплекса вопросов. Во­первых, устанавливалось, что  они «подготавливают и представляют на рассмотрение Председателя СНК СССР проекты решений по народнохозяйственному плану (квартальному и годовому), по планам материально­технического снабжения, а также по отдельным важным вопросам, требующим решения Совета Народных Комиссаров Союза ССР». Во­вторых, оперативные бюро должны были принимать «оперативные меры по обеспечению выполнения установленных Совнаркомом планов», осуществлять оперативный контроль за выполнением решений, принимать от имени СНК решения по вопросам текущего оперативного руководства деятельностью наркоматов и ведомств.

Сталин подпишет это постановление Политбюро (причем при подписании он будет фигурировать не в качестве секретаря ЦК, а в качестве председателя СНК СССР) и тем самым оформит круг ближайших «соратников» по состоянию на сентябрь 1945 г. Причем статус Вознесенского и Маленкова до положения «заместителей» Сталин повысит, лично вписав эти должности напротив названных фамилий. Берия в конце декабря будет освобожден от должности наркома внутренних дел СССР. Причем Сталин впишет в проект решения мотивировочную часть: «ввиду перегруженности его другой центральной работой». Неясным остается, зачем это было сделано. То ли Сталин позаботился таким образом о том, чтобы это решение не ударило по его аппаратным позициям, то ли, наоборот, иезуитски подчеркнет факт сужения сферы влияния Берии.